浅谈党政主要领导干部经济责任同步审计的思路与方法
江苏省南京市审计局课题组 徐卫平 张敖齐 吴文嘉
来源：审计署网站
【内容摘要】党政主要领导干部经济责任同步审计是新时期经济责任审计的新方式和新要求。作为一种新的审计形式，必然带来许多新的问题。笔者结合审计实践，从党政主要领导干部经济责任同步审计的重要意义入手，分析了党政主要领导干部经济责任同步审计的法律依据与审计目标，党政主要领导干部经济责任同步审计的作用、需解决的主要问题，提出了党政主要领导干部经济责任同步审计的主要思路和方法，为进一步推动党委政主要领导干部经济责任同步审计提供有益的探索。
【关键词】 经济责任 同步审计 思路方法
党政领导干部经济责任审计是围绕领导干部经济责任履行情况进行的审计监督评价，注重的是把好领导干部的“经济关”。
党政领导干部经济责任审计制度是从源头上治理腐败和加强干部管理的一项有效制度。党政主要领导干部经济责任同步审计是指在同一时期内，对某一地区、单位或部门的党委书记和行政主要领导履行经济责任的情况进行同时审计，并做出客观、公正、准确的综合判断。它是经济责任审计不断深化和发展的必然趋势，对促进党政领导干部监督管理，推动地区、单位或部门经济社会和事业的科学发展，防止监督过程中的“缺位”等问题，全面、客观、公允地评价领导干部的经济责任，规范权力运行具有重要意义。当前党政主要领导干部经济责任同步审计尚处于探索起步阶段，其审计对象更加特殊，审计过程中取证更加艰难，审计评价更加复杂，责任界定更加不易。为此，笔者结合近几年党委书记与行政主要领导的探索实践，谈一点关于党政主要领导干部经济责任同步审计的主要思路和方法。
一、经济责任同步审计的重要意义
党政主要领导干部共同担负着某一个地区、单位、部门的经济社会发展或事业发展的责任，他们是一个不能完全分离的整体，在同一时期内也分别代表党委和行政行使权力，既有分工，也有合作。其责任具有关联性和不可区分性。党政主要领导干部经济责任同步审计对全面科学评价领导干部、客观界定责任、节约审计资源具有重要意义。
（一）经济责任同步审计有利于全面评价经济责任履行情况。现行体制下，党委和行政主要领导是一个地区、单位、部门的经济社会发展或事业发展的同一个决策层，是调控大局、驾驭全局的重要战略节点。党委书记与行政首长之间是领导与被领导、部署与实施、合力推进经济社会和事业发展的集合体。根据
“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、行政首长执行”的现行党委和政府分工的原则，党委书记从职责上，对执政方向负有领导责任；对经济活动中负有决策责任；对政府工作负有督查评判责任。而行政首长，是在党委的领导下，将党委的决策付诸实施。行政首长对经济工作具有决策权、管理权、政策执行权和监督权。经济责任同步审计是对党政一致性的工作目标实现情况进行的审计监督，尊重了党政工作发展具有内在联系性的客观事实。填补了对党委书记“上级监督不了、同级不愿监督，下级不敢监督”的漏洞。
（二）经济责任同步审计有利于建立权责对等的制约和监督机制。按管理学的理论，权力和责任是统一的，有多大的权力就有多大的责任。经济责任同步审计主要围绕“权”字，弄清权与责，权与人，权与事的问题。分清“责”字，即用了权，是否负起了责任，明确权在哪里，责任就在哪里。使得审计不再单纯将两者的责任进行简单的划分，两者的职责不再孤立地看待。对待一个问题，以其所负的各项经济责任为主线，对权力运行的各个环节进行综合评判。从最高决策权的党委去思考，从行政首长管理情况去分析，从职能部门和单位的实施情况去查找，有利于清晰界定责任，建立权责对等的制约和监督机制，提升经济责任审计结果的质量。
（三）经济责任同步审计有利于加强审计管理。我国政治体制决定了书记是党委“一把手”，行政首长是党委副书记兼任。党政共同承担着党和国家的路线、方针和政策在本地区、单位、部门的贯彻落实，共同负责完成上级下达的各项经济指标和事业发展任务。两者的职责在一定程度上有所重合。有些决策是共同做出的，有些决策是书记做出的，由行政首长执行。但是不论何种决策方式、执行方式，采取同步审计，当其中一人工作变动需要离任审计或任期较长需要任中审计时，把另一人的审计同时纳入，实现取证一次，获取有关决策的制定、执行全过程的资料，对同一事项、同一问题实现全方位的调查了解。防止重复取证、重叠评价、重复进点的现象。审计实践中，我们将经济责任同步审计以《审计对象分类管理制度》的形式加以了明确。具体就是对党政领导干部审计情况实施分类动态管理。如对地方党政、法院、检察院主要领导干部，采取任中与离任审计相结合。其中，地方党政领导一方离任的，对离任领导进行审计，也可以同时对留任领导（任期三年以上的）进行任中审计。此举有利于加强审计管理，节约审计资源，提升审计质量、审计效率和审计效果。
二、经济责任同步审计的法律依据与审计目标
2012年1月刘家义审计长在2012年全国审计工作会议上，针对进一步深化经济责任审计，提升经济责任审计质量时强调“要改进经济责任审计方式，逐步扩大党政领导干部同步审计”。
（一）经济责任同步审计的法律依据。
1．必要性方面的法定条款：两办《规定》，不仅明确了党政领导干部经济责任审计的对象，同时在审计组织方式上规定“根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任审计”。以法定条款把审计对象和审计时机给予了明确。
2．可行性方面的法定条款：解读两办《规定》第十八条，在审计内容上应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：“贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律、法规、贯彻执行党和国家有关经济工作方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”。法定条款中要求对决策和决策执行实施审计和审计评价。根据《中国共产党章程》，凡重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；党委在地区、单位、部门的重大经济决策中占据主导地位。党委书记，就是要发挥党委在经济社会管理格局中“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。《中华人民共和国宪法》也规定，行政首长在党委领导下工作。我国行政体制实行行政首长负责制，重大事务在集体讨论基础上由行政首长定夺并承担相应责任。
3．可操作性方面的法定条款：两办《规定》对领导干部履行职务中存在问题应当承担的责任作出了明确的界定，指出审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题应当承担直接责任、主管责任、领导责任，区别不同情况进行界定。两办《规定》还进一步明确了三种责任划分的标准和依据。在党政领导干部同步审计中，审计机关只要对决策和决策执行进行判断，就能做出审计评价，确认被审计责任人的相关责任；审计人员只要围绕决策和决策执行，制定出具有针对性的审计内容和审计重点，并以此为工作指南开展审计取证活动，就能实施经济责任同步审计。
（二）经济责任同步审计的审计目标。党政领导干部经济责任同步审计是一项政策强、难度大，涉及面广的系统工程，这就对经济责任同步审计的目标提出了更高的要求。通过近几年的审计实践证明，党政领导干部经济责任同步审计应坚持在财务收支审计基础上，紧扣决策、执行、效果、廉政等重大事项开展。总体审计目标的确定可归结为：依法行政、尽职尽责、科学发展、保障民生。重点涵盖以下几个方面的责任：
一是决策责任。通过对党政主要领导执行国家财经政策和重大经济决策的合法性、科学性、和效益性情况的审计，查清党政主要领导是否因违背民主科学决策程序和有关政策法规、盲目决策给国家的经济造成重大失误，给国有资产造成重大损失浪费等。
二是管理责任。决策做出之后，在决策执行环节出现的与重大经济决策出现偏差和背离所产生的问题，党委和行政首长负有领导责任。围绕贯彻和落实科学发展观，通过对财政财务收支和国有资本保值增值情况的真实、合法、效益，反映本地区、单位或部门的经济发展真实状况，保障国有资金使用的效益性。
三是廉政责任。通过对党政领导所在地区、单位、部门和本人遵守国家财经法纪情况的审计，揭示党政领导任期履行经济职责过程中是否存在严重违反国家财经法纪和廉政规定的问题，促进党政领导依法行政，正确行使人民赋予的权力，全面履行职责。
三、经济责任同步审计需解决的主要问题
在经济责任同步审计中，不仅面临着任职时间不同步、经济责任划分难等问题，更面临着对一个地区、单位或部门决策和效能等方面的评价标准不明确导致评价难等问题。一是需协调审计计划。审计中经常出现书记与行政首长任职时间不同，离任时间不一致的问题。需要审计部门在年初制定计划时根据干部监督管理部门的需要和审计力量等因素，与组织部等委托部门共同沟通，出具审计委托书，安排同步审计计划。二是责任划分难、评价难。首先，在目前的政治体制下，尚没有相关文件对党委和政府的职责进行明确的分工，很多情况下，行政首长兼任党委副书记，造成两者职责权限的界限不好划分，导致归责到位较难，全面、客观评价到位也很难。其次，书记与行政首长经济责任有重叠之处。党委书记和行政首长虽然在权责中存在差异，但作为一个地区、单位或部门的最高管理层，担负着本地区、单位或部门经济社会和事业发展的重任，因此一个地区、单位或部门的各项经济指标、经济业绩和上级考核目标的完成情况，党委书记员和行政首长都负有责任。再次，被审计对象的主体特征存在差别。党委书记对经济事务管理的深度与广度因个人的施政风格不同而多种多样，党委书记与行政首长个人能力与性格差别也会影响职责权限的履行等等。
四、经济责任同步审计的主要思路和方法
经济责任同步审计是经济责任审计中出现的对同一单位不同身份的主要领导干部同时进行审计的一种审计方式。在具体工作中，不仅要遵循经济责任审计的一般原则和《国家审计准则》中指导性条款外，还要体现同步审计的特点，把“同”与不“同”有效结合起来，在立项、方案、内容、评价、定责、报告等每个环节形成一个清晰的审计路径。
（一）审计计划管理体现同步性。经过相关程序批准后被纳入审计机关年度工作计划的经济责任审计，可作为一个审计项目立项，也可以作为两个项目进行立项。不论其中一位领导离任另一位在任，还是同时离任，只要用“任中”和“离任”区分，就可以采取“同步审”的方式。对任期不同，可以根据实际情况，选两人共同担任本职务的年度进行审计。在组成审计组、召开进点会、被审计单位提供资料、安排审计工作时间、民主测评及座谈会、审计档案归集等程序性的事项，可以同时履行，不需要在程序上重叠复制。审计通知书，根据立项的情况确立，以一个项目立项的，可以出一份通知书。以两个项目立项的出两份通知书，在内容上以明确“任中”还是“离任”。内容中要明确被审计人各自实际的任职时间。
（二）审前调查与审计方案理清职责。审前调查时，除了解被审计人所在单位相关情况、内部控制及其执行、信息系统等方面的情况外。同时要了解两位被审计人的相关职责范围，重点关注重大经济事项决策与执行过程；政策的贯彻、制定与落实过程；任期内党政工作目标与考核评价的要求，党政领导干部以往分别接受审计监督及整改情况；单位管理制度建立和监管等方面是否存在党政分工、相互制约、相互区别的情况等等。
（三）审计内容区分共性与个性。党委和行政工作重点都是以经济建设为中心，目标都是促进本地区、单位或部门的经济社会和事业发展。党委书记与行政首长在重大经济、重大投资项目和重要财政财务收支，以及经济发展和事业发展的重大策略，重大举措，都必须经过党政领导班子集体研究，形成统一意见，做出最后决定。书记与行政首长各自代表党委和行政行施职权，其责任既各负其责，又相互联系。笔者认为，在审计内容上既要关注两者共同职责，也要根据各自的特点各有侧重；既要突出重点，又要有的放矢。
1．共性审计内容。主要有：一是贯彻执行党中央、国务院和省市重大方针政策和重要工作部署情况；二是促进促进本地区、单位或部门的经济社会和事业发展情况，重点关注经济发展规模，资产积累水平、促进转变经济发展方式等方面的情况；三是重大经济体制改革情况；四是民生改善及其他重要事项。
2．个性审计内容。
①党委书记重点审计内容，侧重于宏观经济战略与决策责任。一是经济事项决策情况。关注党委书记贯彻落实国家方针政策情况，党委书记贯彻执行国家重要经济政策情况；党委书记在贯彻落实国家经济政策过程中对重大经济事项决策情况。二是执行督察监管情况。关注党委书记对行政工作是否建立健全科学合理的督查考评机制，对政策执行结果适时进行追踪反馈，是否建立针对目标完成情况的评价制度和相关责任人员的责任追究制度，包括重大事项议事规则建立执行和监督情况。在一个时期之内，党委书记对经济政策的实施有效性是否通过党委来督办；对实施结果是否通过党委进行评价，是否根据评价的结果，及时修正执行结果与目标之间出现的偏差等。三是决策结果与产生绩效情况。通过查验决策实施的结果，确认决策是否科学、是否有效。四是个人遵纪守法和廉政情况。
②行政首长重点审计内容，侧重于经济社会与事业发展过程中执行与管理责任。一党委重大经济决策的落实和执行情况；二是本地区、单位或部门经济社会和事业发展中具体问题的解决情况；三是任期内经济社会和事业发展各项指标完成情况；四是政府性资金和国有资产监督管理使用情况；五是职权内各项具体经济工作的决策及执行情况；六是个人遵纪守法和廉政情况等等。
（四）审计评价坚持权责对等性。总体原则：坚持权责一致，以责定评。经济责任同步审计评价，不仅要把握经济责任审计设立的一般原则，即以经济责任为主，突出重点，依据充分，可操作性强等，还要结合同步审计的特点，以职责权限为范围，做出全面客观的评价。在科学地梳理双方的经济责任后，围绕经济责任的主线，对权力运行情况进行评价。正确界定领导干部的领导责任、主管责任和直接责任，并始终坚持四个评价原则界定责任。
一是“谁主管谁负责”的原则。在党委书记和行政领导没有争议，审计组也未掌握足够证据的通常情况下，凡书记职责范围内的事项原则上纳入书记评价范围；凡行政首长范围内的事项，原则上纳入行政首长评价范围。如果发生的事既属于书记职责范围，也属于政府职责范围，审计评价中既纳入书记评价范围，也纳入行政首长评价范围。二是“谁主持谁负责”的原则。专题会议研究的事项，依照会议记录、会议记要等资料，谁主持会议，谁承担责任。三是“谁签批谁负责”的原则。对于没有上会研究，而是通过文件或批示形式决定的事项，依签发签批人确定责任。四是“谁决定谁负责”的原则。未经集体研究的事项，如果出现问题，就纳入决定者的责任评价范围。
此外，同步审计中的审计报告份数要与审计立项数和审计通知书的份数相对应，并遵循《国家审计准则》要求。但是审计结果报告要区别不同被审计领导干部，按照不同责任人分别出具。出具审计报告和审计结果报告时，在制定和执行重大经济决策认定上，应该明确党委和行政共同负有的责任，同时明确引发责任的源头，客观公正地确定党委书记与行政首长担负的相应责任。形成在共同担负责任的同时，细化责任类型。一要突出党委工作的战略性、全局性、统揽性、调控性和驾驭性的特点，使经济责任评价符合党委职能的工作运行规律。二要突出行政工作具有执行力、操作性和党委决策思想的的实践转化性等特点，使经济责任审计评价不游离实际、不脱离实情。总之要形成两者个性化的审计评价意见，向干部监督和干部管理部门提供有价值的审计结果报告。提高领导干部依法理财、依法管理、依法行政的自觉性，为预防和治理腐败起到积极的作用。
随着党政领导干部经济责任同步审计工作的不断推进与深化，经济责任同步审计必将常态化、制度化，必将得到进一步的完善与规范。
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