国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
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审计署审计长 刘家义
来源：审计署网站
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请审议。
根据审计法及相关法律法规，审计署对2015年度中央预算执行和其他财政收支情况进行了审计。按照党的十八届五中全会精神和党中央、国务院关于经济工作的部署，审计工作以推动重大政策措施落实为主线，坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革，审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，严肃揭露重大损害群众利益、重大违纪违法和重大履职不到位问题，及时揭示重大风险隐患，着力反映结构性、体制机制性问题，主要审计了中央财政管理、预算执行和决算草案，地方政府债务、扶贫等重点资金和项目，重大政策措施落实，以及金融机构和中央企业等方面情况。
2015年，各部门、各地区在党中央、国务院的坚强领导下，认真落实十二届全国人大三次会议各项决议，积极应对复杂形势，克服多重困难，经济建设和社会事业发展取得新成就。总体上看，中央预算执行情况较好。
——经济发展稳中有进、稳中有好。面对经济下行压力，创新调控方式，加快结构调整和创新驱动，推进区域协调发展和新型城镇化，国内生产总值增长6.9%，居民可支配收入增长快于经济增速，城镇新增就业1312万人，农村贫困人口减少1442万。
——积极的财政政策加力增效。着力优化结构，盘活存量、用好增量，加大减税降费力度，扩大有效投资，中央一般公共预算收入和支出分别增长7.1%、8.4%。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，取消或暂停征收57项中央级行政事业性收费，工商登记前置审批精简85%。
——财税改革稳步推进。研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革，完善转移支付制度。推进营改增试点，扩大资源税从价计征范围，出口退税增量全部由中央财政负担。建立规范的地方政府举债融资机制，将债务分类纳入预算，实行限额管理。
——预算管理不断规范。推动实行中期财政规划管理，制定政府综合财务报告编制办法，完善国有资产管理体制机制，改进基本支出定额标准和项目支出管理。厉行节约，严控一般性支出，中央本级“三公”经费预算下降11.7%。
——整改问责进一步强化。国务院专门部署2014年度审计查出问题的整改工作，纳入了督办事项。有关部门、单位和地方把整改纳入“三严三实”专题教育，审计署按国务院要求加强了跟踪督促，整改效果历年最好。2015年12月，全国人大常委会听取了国务院关于整改情况的报告，提出了审议意见。有关部门、单位和地方认真落实，进一步加强整改，对历史遗留问题，深入核查、落实责任、妥善处置；对体制机制性问题，加快推进改革、完善制度。目前基本整改完毕，促进增收节支和挽回损失等增加到6083亿元，制定完善制度5947项，处理5500多人。
从今年审计情况看，有关部门、单位和地方财经法纪观念、深化改革意识进一步增强，能够贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进改革创新，财政管理水平和资金使用绩效明显提高，但一些领域仍存在违纪违法和管理不规范问题，特别是有些方面体制机制尚不完善、法规制度和运行规则未及时调整，出现信息传导不畅、措施配合不够、监管不适应等问题，影响相关政策措施落地落实和充分发挥作用。
一、中央决算草案和预算执行审计情况
（一）中央决算草案审计情况。根据预算法的规定，审计署对财政部编制的中央决算草案在上报国务院前进行了审计。财政部编制的中央决算草案表明，中央一般公共预算收入69
267.19亿元，支出80 639.66亿元；政府性基金收入4118.19亿元，支出4363.42亿元；国有资本经营收入1613.06亿元，支出1362.57亿元。与向全国人大报告的执行数相比，一般公共预算收入决算数多33.2亿元，支出决算数少90.34亿元；政府性基金收入（含地方上解收入）决算数多12.29亿元，支出决算数多7亿元；国有资本经营收入决算数多0.14亿元，支出决算数多2.9亿元。上述收支差异主要是根据决算整理期清理结果作出的调整。审计发现的主要问题：
1．未报告预算级次变化情况。包括：将中央本级支出101.24亿元调剂为对地方转移支付支出，将对地方转移支付支出262.52亿元调剂为中央本级支出。审计指出后，财政部已在决算草案中对主要科目的预算级次调剂情况作了报告。
2．部分收入列报不够全面。主要是对已按规定向软件、资源综合利用企业等退增值税、消费税等937.48亿元，在决算草案中没有体现。审计指出后，财政部已在决算草案中增加了补充说明。
3．据实结算事项处理不够规范。主要是适用范围和标准不明确，有的清算期过长或清算不及时，有些用以前年度超拨资金抵顶当年支出，如2015年直接使用上年超拨的25.2亿元农林业保险保费补贴抵顶当年应安排的支出。
4．未按要求报告财政资金绩效情况。主要是预算中未报告相关政策内容和绩效目标，决算草案中未报告相关绩效目标的实现情况。
（二）财政管理审计情况。重点审计了预算分配和管理、资金安全和绩效、财政政策实施和财税改革推进情况。2015年，财政部、发展改革委等部门认真组织实施积极的财政政策，加大财政资金统筹使用力度，创新投融资体制，加快预算执行进度，预算和投资管理进一步规范。审计发现的主要问题：
1．预算安排统筹协调还不到位。
一是预算分配与项目确定衔接不够，有些项目确定滞后。近年一般公共预算年初细化比例不断提高，但2015年中央本级项目支出和专项转移支付分别有2052.75亿元（占13%）、6778.3亿元（占38%），年初仍未落实到部门或地区；中央预算内投资年初细化到地区的比例也有待提高。预算执行中，有120.61亿元预算下达时项目尚未确定或不具备实施条件，影响资金及时使用，其中追加3个部门的10.2亿元至年底全部结存；支持900个传统村落保护的27亿元于2015年4月下达30个省，当年仅确定491个村落（占55%）。
二是预算分配与专项规划衔接不够，有些专项规划之间也缺乏统筹协调。抽查18个省实施重点流域水污染防治“十二五”规划情况发现，地方在具体确定项目时，9个省纳入规划的1684个项目（占44%）未得到中央补助，而7个省不属于规划范围的2135个项目（相当于其规划项目数的63%）获得了补助。有些预算依据多个规划分配资金，这些规划目标要求不尽一致，不利于项目有序推进，如中央财政9个专项安排有高标准农田建设相关补助，预算分配依据的规划中仅全国性规划就有4个。
三是预算分配与制度规定衔接不够，有的专项没有管理办法或相关规定不够明确。发展改革委分配85个补助地方投资专项时，有32个依据管理办法，33个依据专项规划，8个依据实施方案，其他的依据内部签报、通知等；财政部分配的农村义务教育薄弱学校改造等3个专项的管理办法仅有原则性规定，实际分配时一事一议。有的制度执行不严格，发展改革委在地市级文化设施建设等3个投资专项中，超范围、超申请、超标准等安排补助7848万元。
四是几本预算划分不够清晰，对有些项目交叉安排支出。其中：对3个部门的53个项目，政府性基金预算和一般公共预算分别安排268.06亿元、29.46亿元；对电信普遍服务、未成年人校外活动场所改造2个事项，政府性基金预算、一般公共预算分别安排54.19亿元和3.8亿元。
2．转移支付制度亟待完善。
一是部分一般性转移支付仍有指定用途。2015年对地方转移支付中，一般性转移支付占57%，比上年下降2个百分点，其中1.35万亿元有指定用途，地方实际可统筹的仅占52%，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。财政部应加快推进转移支付改革，防止一般性转移支付“专项化”。
二是专项转移支付多头管理状况还需加大力度改进。有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。抽查的农业综合开发专项实际分解成13个具体事项，其中3个由财政部分配，10个由财政部分别会同其他5个部门分配；引导地方科技发展专项整合了财政部两个司分配的2个专项，实际仍由这两个司按原有的两个管理办法分别分配。
三是专项转移支付管理薄弱。主要是分配环节多、管理链条长，“小、散、乱”状况长期得不到改变。抽查发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5万元；抽查中央投资补助的41个项目中，有13个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元；抽查对69个县的农林水事务补助中，有13.83亿元（占5%）被骗取、侵占或损失浪费，如湖南省澧县一家保险公司与29个乡镇政府串通，通过虚假投保、虚假报案、虚假理赔，在2013年至2015年间骗取种植业保险保费补贴4061.03万元，乡镇政府通过“返还”获利1673.25万元。
3．财政管理绩效还需进一步提高。
一是有的预算安排未充分考虑结转结余。财政部对连续2年执行率低于60%的可再生能源发展等3个项目继续代编预算10.06亿元，年底结转8.89亿元（占88%）；在国税系统管理等5个项目上年结转1.42亿元的情况下，又安排预算1.31亿元，年底结转增至1.96亿元。
二是部分预算执行进度慢。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的转移支付中，分别有2934.7亿元（占6%）、959.01亿元（占71%）、124.3亿元（占100%）未按规定时限下达。有的项目推进迟缓
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